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农村发展新态势下的挑战与机遇
发表日期:2015年1月17日      来源:光明日报      作者:党国英
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  经过30余年的改革开放,农村发展成绩斐然,城乡关系有了重大改善,农产品总量数倍增长,农村人口大量进城,农民收入显著增长。但经济发展永远伴生着需要不断解决的问题,我们努力解决了一些老问题,新的问题又横亘在眼前。认清当下农村发展大局,对于制定与调整有关政策,更好地推动农村发展,十分必要。

  挑战

  与较早时期相比,农村发展的确有了某种新的态势:农产品绝对生产能力有了巨大提高,但在国际市场开放背景下农产品供应的相对优势不足,改变农产品国际贸易的内生条件还需要长期努力;农民绝大部分已开始面向市场从事生产活动,生产的社会化服务体系已初步形成,但由兼业小农向职业农民转化的过程远未完成;农村人口大量进城,城市化率稳步提高,但村庄人口大量减少以后,农村公共服务投入面临效率降低的窘境;农产品已高度市场化,但农村生产要素市场化程度低,制约了农业现代化水平的提高。上述农业发展的新态势蕴含着巨大的挑战。

  一是农业成本持续增加,农业竞争力相对低下,威胁到农产品总供求的动态平衡,并对国民经济总体运行带来不利影响。作为一个大国,农产品在国际市场上有进有出属于正常,但目前我国绝大部分农产品的国内市场价格高于国际市场价格,一些肉类、棉花甚至高出一倍以上。此外,我国居民的恩格尔系数远高于发达国家,达到36%以上,也说明农产品价格的绝对水平之高已影响国民生活。农产品价格高间接影响国民消费能力与就业选择倾向,成为经济结构不合理的负面影响因素。

  二是农业技术进步模式存在缺陷,农业现代化的技术路线调整任务艰巨。农业生产过分依赖灌溉,节水、雨养农业规模过小;畜牧业生产与草业的关联度低,草原生产率极低,饲料消耗巨大;小规模家庭经营与社会化服务存在摩擦,降低了农业产业链的综合效率;农业的物质投入“水多、化肥多、农药多”,带来了巨大的环境问题。

  三是农村转移人口定居城市的藩篱难以冲破。大规模的农村转移人口数十年在城市临时居住,而合法居所远离工作地,这种情形使社会分工难以深化,人力资本水平难以提升,并制约了农业经营体系的现代化。

  四是农村建设面临效率与平等之间的两难选择。我国城市化率达到75%时,有望实现农民收入与市民收入的大体相当。达成这一目标不仅意味着现有农民大量进城,还意味着大量村庄消失或收缩为小型专业农户居民点,少部分村庄会演化为小城市,还有少部分村庄会转变为专业村落。这意味着齐头并进地对几百万个自然村进行“新农村建设”将是一个巨大的浪费。但若完全不考虑留守村民的公共服务,也有违社会主义的国家治理原则。如果由政府人为地通过“迁村并居”来加速人口布局调整,又难免增大社会摩擦。如何顺应城市化要求,兼顾效率与平等之间的关系,实现人本主义城市化,还需要进一步的政策创新。

  五是农村社会治理面临体制创新选择难题。党的十八届三中全会提出了国家治理现代化的宏伟目标,如何使农村治理与这个目标相衔接,将是一个艰巨任务。大量村庄消失或收缩为小型专业农户居民点以后,行政村的建制将不再有重要意义,未来将会实现城市与乡村治理机制的统一。渐进地推进这个过程,意味着一系列政策的系统性调整,这对决策者是一个前所未有的考验。

  机遇

  尽管农村发展在新的台阶上进一步迈进面临诸多难题,但也要看到解决难题的条件是充分具备的。

  首先,决策层的思想解放为深化改革开辟了更大空间。党的十八大确立了让市场在经济活动中发挥决定性作用的改革方针,鼓励决策者向土地要素改革的深水区进军;中央提出的关于发展混合经济的理念,也有利于打破农村集体经济体制的传统固有思维,探索农民土地财产权的多种实现形式。

  其次,城市经济的发展极大地提高了城市吸纳农村转移劳动力的能力,有利于现代农业经营体系的建立。我国的就业弹性(就业增长率与经济增长率之比)远低于发达国家经济快速增长时期,城市就业潜力还很大。我国人均收入水平按购买力平价计算,约为美国的1/5左右,劳动力价格优势仍然显著,城市经济继续扩张的潜力巨大。从劳动力供应看,农村劳动力释放的空间还很大:我国农业增加值占规模生产总值的比重不到10%,而所用劳动比重(按劳动时间与技术不变假设计算)达到23%左右;预计2035年前后能够实现农民家庭务农收入与城市家庭收入相等这一目标,届时我国只需要职业农户约3000万户,占全国总户数的比重约6%.

  再次,农业资源综合利用潜力提升的空间很大,农业技术具有后发优势。我国土地广袤,利用先进农业技术进行高效开发利用土地资源的潜力很大。我国草原面积巨大,可被较好利用的草原面积就在30亿亩以上,与之比照,我国饲料粮总量已与口粮总量旗鼓相当,牧草替代饲料粮的潜力十分巨大。近年我国西北地区兴起的旱作农业技术革命,带来了1比6的投入产出效果,并引起玉米和土豆产量的巨大提升。总体看,与发达国家相比,我国现有耕地的平均粮食单产具有提升15%左右的空间,仅此一项,就可基本满足未来较长时期国内对粮食的需求。

  最后,国家支农能力显著增强。2011年至2013年,我国中央政府投入“三农”领域的资金总量约36500亿元,年均增长15%.目前,“三农”领域中央加地方的投入每年已在3万亿元左右。这其中,与农村社会相关的投入占了50%.与欧盟等发达国家和地区相比,我国支农资金总量不算太少,只是在支农资金的结构与效率方面有很大不足。例如,1978年至1999年,国家每年投到草原建设的资金平均每公顷不到3角钱,比起农业主产区的投入如沧海一粟。

  改革

  农业进步与农村发展的更大动能是改革的深化。近两年的改革举措密集出台,已体现了决策者的决心与抱负,未来的改革应着重于以下方面:

  以发展家庭农场为核心,推进农业经营组织体系创新。可考虑实施旨在保护专业农户生产积极性的“专业农业经营者注册制度”,以提高国家财政支农的瞄准度。设立合理的农业准入门槛,支持农业经营者实现专业化、规模化。要逐步稳妥发展真正的农民专业合作社,帮助农民合作社做强、做大,培养几十家跨省域的巨型合作社,以更好发挥合作社的专业化服务作用。

  深化农村基础土地制度与国家土地管理制度改革。要推动农村经济组织创新,在确保集体所有制法律地位的前提下,通过扎实推进土地承包权确权颁证工作,使农民的土地承包权真正成为农民的财产权,在此基础上发育农村土地市场。要建立职能明确、分工合理、监管有效、运转顺畅的土地规划管理制度,加大农地保护力度。国家可实行更有利于保护耕地的“国家农业保护区制度”,并将农业保护区以外的人口稠密区的土地管理权限下放地方,促进城镇化健康发展。

  变革农业技术进步模式,调整农业技术研究推广管理体系。要大力提高现代农业技术的装备程度,把节水农业、旱作农业技术开发作为农业技术进步的主要方向。要以更积极的政策鼓励私人资本开发连片荒漠。要以产权保护政策为核心,以国家扶持资金为补充,大力引进市场因素,鼓励私人资本进入荒漠改造领域,扩大各种类型的旱作农业。

  进一步激活城市经济,降低农业转移人口进入城市的门槛。一是要深化人口登记制度改革,简化人口登记制度,尽快在农业转移人口中大规模推行“居住证制度”。二是要加强科学规划,按工业化与农业现代化的需要引导城乡人口合理布局。在十个左右的城市群中实现大中城市与小城市(镇)发展并举;在城市群以外的地区对农业县进行适度合并,控制城镇扩张,支持农业人口大跨度转移。支持专业农户分散居住,发展现代农庄。

  改革与完善国家财政与金融支农体制,提高支农经济效率。一是要区分“三农”投入类别,建立独立的农业支持账户体系。逐步减少针对农产品流通、加工领域的“龙头企业”的财政扶持。以“农业保护区制度”和“专业农业经营者注册制度”为基础,提高财政支农的瞄准度与透明度。二是尽快制定财政支农工作条例,实现依法支农。三是大力推进农业金融创新,完善农业金融体系。

  实现城乡社会治理的统一。应考虑不再区分“村民委员会”与“居民委员会”,并修订有关法律,颁布不区别城乡的“居民委员会组织法”。可考虑将现有大部分建制镇和少量有一定规模的村庄设置为“县辖市”,并随着农业现代化的推进,将现有自然村逐步转变为小型专业农户居民点,并直接归属“县辖市”统辖,使农户成为不分城乡的居民区的居民,在此基础上建立城乡统一的社会治理架构。

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