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贾晋:警惕乡村振兴战略推进的五种错误倾向
发表日期:2018年5月9日      来源:粟者智库      作者:贾晋

引言

中国共产党十九大提出乡村振兴战略,2018年中央1号文件聚焦乡村振兴。各级党委、政府开始开展乡村振兴规划及试点工作。从实践情况看,存在以下几种值得警惕的错误倾向,需要从顶层政策设计的角度加以规避,避免乡村振兴战略推进走入误区。

 

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1乡村产业升级的同质化和奢侈化倾向

从各地乡村产业振兴的实践情况看,普遍将延长农业产业链价值链,发展高附加值的产业环节,扩展农业多种功能,培育乡村新产业新业态作为重点发展方向。但是,我们在调查中发现,一些地方忽视乡村地域区位条件、特色资源禀赋和都市圈消费人群,全县几乎每个乡村都将发展休闲农业和乡村旅游,农村电商,农产品加工以及农业康养作为发展方向。似乎在乡村产业升级过程中,不搞点乡村民宿,乡村酒店,不搞乡村电商平台,不做点特色手工业就显得不够“高大上”,不够“时髦”。一些地方基层领导的话语体系中,似乎不提到杭州莫干山,陕西袁家村,不联系上京东、淘宝等电商平台,乡村产业升级就没有“到位”。甚至在一个比较偏远,经济相对落后的乡村调研发现,该区域打造了长达数十公里的所谓“乡村品质旅游带”,布局了数十个所谓“康养集聚区”、“乡村农夫集市”、“乡村民宿组团”。在一个区域内,甚至区域间如此同质化的乡村产业升级路径,将来能够有如此多的市场需求吗?

与此相类似,一些地方在现代农业领域,跟风升级现象业比较严重,普遍认为传统种植的大田品种“过时了”,打着调整农业结构的旗号发展发展一些当下市场价格较高的特色品种。并且规模普遍较大,不是“一村一品”,“一村一业”,而是“多村一业”,“整乡推进”走所谓“集群化”和“规模化”的道路。同时,我们看到,今年四川省很多农产品品种都出现了产量激增,销售困难的现象。安岳柠檬,米易小番茄出现销售困难,甚至许多贫困地区普遍栽种的核桃,丘陵地区大量栽种的晚熟柑橘,葡萄都存在出现所谓“谷贱伤农”的风险。

乡村产业升级的同质化,往往还伴随着乡村产品和服务的奢侈化。一些地方在乡村产业升级过程中,打着有机健康的旗号发展所谓“高端”、“天价”农副产品,开发所谓高端个性的“高消费”、“精品”民宿酒店和旅游服务项目,将本是平常百姓享受的农副产品和乡村服务打造成“奢侈化”和“贵族化”的产品服务。试问,能够消费的起二三十元一斤的蔬菜水果,上千元一晚的乡村酒店的人群有多少?即使有,也不是普通的老百姓吧。况且,如果同质化和奢侈化相叠加,升级后的产业和服务市场很容易出现供过于求的局面。

2返乡下乡创业的盲目化和风险化倾向

乡村振兴,首要是吸引乡村人才。乡村有了人才,人力资源水平得以提升,才能真正实现振兴。客观地讲,部分地区农民工出现返乡潮,实现在乡村就业,既有收入,又实现了家庭团聚,解决了“三留守”问题。一些城市中产阶级到乡村生活创业,发展一些农业文创产业,既满足了个人需求,又给乡村带来了新的活力。党政干部,企业人才的涌入也优化了乡村人才结构。但是,我们调查发现,一些地方盲目的出台政策激励返乡下乡创业,建设了农业创业园、大学生创业园、返乡创业基地和乡村创客孵化器。把过去搞招商引资,吸引企业那套模式照搬到了促进乡村创业上。一些地方还搞目标考核,将返乡农民工创业,新农人培育当做考核指标任务下达。一些地方为扶持农民工创业,政府还用金融杠杆加以扶持,给予贴息贷款补贴。造成一些返乡下乡创业主体真实贷款需求被放大,反而造成了运营风险的隐患。

创业有其自身规律,创业和就业不同,需要的市场经营意识,风险意识,资产条件都比较高。创业和就业不同,创业必然面临着风险,并不是每一个返乡农民工都具有良好的市场经营意识和管理能力,大量的普通农民工也就是在外地从事劳动密集型劳动的工作,并没有经商办企业的历练。一些城市下乡的中产阶级,原先也没有创业经历,甚至没有和农村接触过,田园创业的理想和现实间存在巨大的差距。更为重要的是,农业农村发展本身有着同城市,以及二三产业发展不同的规律。一般来说,农业兼具自然和市场风险,投资周期长,回报率偏低。乡村二三产业发展方兴未艾,其规律也需要仔细研判。如果政府盲目鼓动返乡下乡创业,不仅可能让农民工,下乡中产损失辛辛苦苦积攒下的收入,甚至出现因创业而返贫的现象。这种现象值得我们警惕。

3乡村生态培育的盆景化和城市化倾向

打造良好的乡村生态环境是乡村振兴的重要任务。但乡村生态环境最为重要的是乡村天然的自然风貌,而不是人工打造的所谓乡村景观盆景。我们在调查中发现,一些地方为了彰显景观特色,斥巨资栽种价格高昂各色珍贵苗木,打造“五彩化”乡村。总所周知,越是精美的园林景观,后期养护费用就越高,如果不保持养护,原来的景观效果很难保持。一些地方引入国际化景观设计团队,支付高昂的景观园林设计和建设费用,打造乡村景观节点。结果造成景观节点和周围乡村环境格格不如,或者不可复制。试问,普通乡村农家能够按照国际标准来设计和建设房屋吗?我们最近调研走访了一个具有“网红”潜质的村民聚集点,由香港设计师设计,据说还获得了一些设计大奖。该聚集点最大的特色在于村民房屋的屋顶建设屋顶花园,可以称为四川“微田园”的空中版。我们知道,香港寸土寸金,屋顶建花园既节约空间,又绿化环境。但是这个聚居点是我省一个贫困山区,聚居点周围的土地资源远远没有稀缺到需要在屋顶开辟一片菜园的程度。况且,屋顶菜园不仅建筑成本较高,还容易造成漏水。我们去调研时,就发现一户农户正在屋顶挖出泥土,重新做防水层,费时又费力。可见,适宜城市化的景观设计并不见得适宜乡村田园。

乡村的生态宜居,首先是适宜本地人居住,而不是为城里人建设的乡村,城市化风格的景观建设并不适宜乡村居民起居生活和从事农业生产。同时,景观化和城市化的生态培育模式造成高昂的乡村生态建设和养护成本,容易引发乡村债务的发生,甚至存在着基层腐败的温床。更为重要的是背离了乡村生态建设培育的根本方向。

4乡村治理的项目化和样本化倾向

随着乡村振兴规划和试点的陆续开展,各类振兴政策都以不同形式的项目开始立项、申请和工作。对于基层政府来说,能否争取到乡村振兴的试点资格,能否争取到上级政府和部门各类项目资金,成为一项十分重要的工作。从实践情况看,特色小镇、田园综合体、农业产业园区、农业文化主题公园、乡村创业孵化器、电子商务平台建设等载体类项目成为当前项目和资金投放的重点领域。以田园综合体试点为例,国家级试点,中央财政补贴资金15000万元,省级财政补贴资金6000万元,地方财政配套资金9000万元,整合其他口径财政资金约33997万元。省级试点,省财政补贴资金大也概在9000万左右(三年)。如此体量的财政资金,对于试点区县来说无疑是一个“大蛋糕”, 基层政府参与申报的积极性自然很高。此外,随着乡村振兴战略的推进,各类特色村镇、美丽乡村、生态村、文明村、农业农村品牌等评比活动也陆续开展,由于各种评选荣誉的品牌效益能够有效吸引社会各界的吸引力,甚至一些评选活动本身也有一些配套的资金支持,基层政府也有竞争申报积极性。

围绕上级项目导向的工作方式,“向上看”而不是“向下看”,容易导致基层乡村振兴政策脱离当地实际。由于政策试点往往都有试点重点和具体要求,各类评比活动也都有评选的标准,基层政府在申报项目和参与评比时,往往是比照上级要求和标准进行项目设计和推进,而不是因地制宜,根据当地发展的短板和老百姓需求去推进项目。乡村振兴示范区不是简单示范乡村风貌有多漂亮,基础设施有多完善,房子建的多吸引人,而是要探索出城乡生产要素双向流动的体制机制来,要探索出如何在政府少花钱的基础上办成更多事的问题,绝不是打造一个好看而没有实际意义的“花瓶”。一旦背离乡村发展规律,无法解决当地乡村老百姓最为迫切的需求,这类项目更容易沦为“政绩工程”,无法成为真正的“民生工程”。

5乡村建设的资本化和公司化倾向

资本下乡参与乡村建设是城乡融合机制机制建设的重要导向,但乡村建设的主导权和收益权不能被资本所掌控,要有合理的风险防控机制,让外来资本在适宜企业经营的领域发挥作用。我们在调查中发现,一些地方前期农地流转规模较大,时间较长,甚至采用整村土地流转的方式引入外来资本经营农业项目,不仅当地农民收益较少,还要面临巨大的市场经营风险,一旦外来资本出现经营困难,甚至破产退出,将极大影响当地农民利益。特别是,现在农地普遍已经确权颁证,按照“四至清晰”的鱼鳞图确定了每个农户的地块位置。外来工商资本流转土地后,大都进行田块基础整理,以及根据产业发展需要进行一些改造(小到沟渠建设,大到坡度调整,开挖水田和堰塘等),造成的直接后果就是农地产权证上的地块位置和形态发生变化,一旦工商资本经营状况不佳而退出经营,农户势必无法按照原有农地地块位置重新拿回土地。面对这种状况,农户普遍的反应是找基层政府解决问题,甚至出现影响乡村社会稳定的事件发生。

一些地方引入外来资本参与土地整理项目,将土地指标增值的收益大部分让渡给了外来资本。一些外来资本顺势而为,挂发展乡村田园综合体或现代农业产业园的旗号,打造所谓“土地整理+聚居点建设+现代农业+乡村旅游地产”项目,获取土地指标收益,新区建设收益、农业项目扶持和地产项目收益多重收益。如果让外来资本化的企业获取更多收益,农户反而被排挤在收益主体之外,无疑背离了政策设立的初衷,让乡村建设沦为资本逐利的场所。

一些地方为了便于资本运作,还成立了所谓集体经济股份公司,和外来资本联合经营,甚至将涉农政策资金注入联合公司。我们建立新型集体经济组织是为了通过构建组织载体解决“谁来代表集体”的问题,是为了更好的发展集体经济,而不是为了“瓜分”集体的资产,更不能引入外部的“野蛮人”来侵占集体资产。一些联合企业由于经营管理中的内部人控制风险,各种政策资金很容易被外来资本所掌控,当地农民并没有充分享受经营收益,这方面问题值得我们警惕。

作者:贾晋  西南财经大学中国西部经济研究中心 副主任,研究员,博导;通讯地址:四川省成都市温江区西南财经大学中国西部经济研究中心


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